Wat dit betreft zou ik de volgende aspecten willen onderscheiden:
- de wijze waarop de door de ontwerpers ontwikkelde plannen, door de verantwoordelijke bestuursorganen gesanctioneerd zijn;
- de complexiteit van de processen die een rol spelen bij de totstandkoming van een nieuwe stadswijk in het algemeen;
- de complicaties die zijn voortgevloeid uit het bijzondere karakter van de Bijlmermeer, dat gemaakt heeft dat de realiseringsprocessen op een aantal punten anders van aard zijn dan bij een meer conventionele stadswijk het geval is;
- de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de Bijlmermeer in eerste instantie een andere bevolkingssamenstelling heeft gekregen dan door bestuurders en stedenbouwkundigen was voorzien, en
- de invloed die de openbare mening alsmede acties van bewoners gehad hebben op de latere stadia van de stedenbouwkundige planning.
Sanctionering van de plannen door de verantwoordelijke bestuursorganen
Het 'vlekkenplan' voor de Bijlmermeer dat werd vastgesteld door de gemeente Weesperkarspel is uitgewerkt door de afdeling Stadsontwikkeling van de Dienst der Publieke Werken van de gemeente Amsterdam. Opvallend is daarbij, dat een gedetailleerd en door de gemeenteraad vastgesteld bestemmingsplan in onderdelen slechts is gehanteerd voor deel A, dat gezien zijn verkaveling in strokenbouw (evenwijdig geplaatste blokken) wel als het minst typerend voor het thans gerealiseerde deel van de Bijlmer beschouwd kan worden.
Voor het overige hebben het college van B. en W „ de gemeenteraad alsmede de bij de stedenbouwkundige planning betrokken instanties van provincie en gemeente blijkbaar een soort volmacht aan de ambtelijke diensten gegeven om de plannen uit te werken en de realisering ter hand te namen. Du Laing (1) stelt dienaangaande: 'Het niet opmaken van een gedetailleerd bestemmingsplan voor delen B, C en E verhinderde een fundamentele discussie over de doelstellingen. In het geval van de Bijlmer was de haast waarmee men te werk ging, de oorzaak van het niet opstellen van deze plannen en aldus ook van het gebrek aan discussie over de doelstellingen. Daarbij kwam nog dat ondanks het feit dat in een bestemmingsplan normaal geen bouwvolume wordt aangegeven Stadsontwikkeling (S.O.) in de plannen die ze toonde aan de betrokken architecten, wel de honingraatverkaveling had aangegeven. Hiermee wou S.O. enkel en alleen aanduiden hoe men kan beantwoorden aan de principiële uitgangspunten. Meerdere architecten hebben gezocht naar een oplossing die aanvaardbaar leek. Telkens kwamen nieuwe verkavelingsvorm en tot stand die echter volgens S.O. niet beantwoordden aan de principiële uitgangspunten. Zo was een vermenging van hoog, middelhoog en laagbouw en een oplossing met bestaande parkeergarages niet aanvaardbaar voor S.O.'
Meer in het algemeen constateert Du Laing dat vele uitgangspunten intuïtief in het schetsplan zijn verwerkt, zonder dat hierover een duidelijke meningsvorming van bestuurlijke beslissingen heeft plaatsgevonden en zonder dat de kosten, de financiering en het toekomstige beheer in de beschouwingen zijn betrokken. Hij noemt dit een niet-rationele wijze van beslissen. Een indruk van de wijze waarop in feite de besluitvorming aangaande de vormgeving van de Bijlmermeer heeft plaatsgevonden, geeft de gang van zaken m.b.t. een alternatief plan dat gemaakt was door Mej. ir. Mulder, destijds hoofd van de afdeling Stadsontwikkeling. Dit plan was te beschouwen als een soort tussenweg tussen de Westelijke tuinsteden en het plan-van Gooi in Amsterdam- Noord. Het zou bestaan uit 50% hoogbouw, 30% 3-hoog zonder lift en 20% laagbouw. Dit houdt in dat de woonbebouwing aanmerkelijk afwisselender van hoogte en deels ook kleinschaliger zou zijn geworden dan in de Bijlmer zoals we die nu kennen. 'In feite is dit alternatieve plan nooit degelijk aan bod gekomen. Inderdaad waren de bewindsvoerders ervan overtuigd dat het al moeilijk genoeg zou zijn het hele nieuwe systeem van halfhoge wegen er door te krijgen, om daarbij dan nog met 2 plannen af te komen. Amsterdam moest zich maar eens eensgezind achter een ambitieus plan zetten. Het andere plan was inderdaad meer ambitieus, zodat in feite het alternieve plan zonder veel discussie op een zijspoor werd geschoven' (p. 53).
Algemene kenmerken van totstandkomingsprocessen van woonwijken
Het totstand brengen van een moderne grote stadswijk is geen eenvoudige zaak. Du Laing w ijst er op, dat de 'planorganisatie' in de meeste gevallen een losvaste communicatiestructuur is tussen ongelijksoortige organisaties, groepen en individuen, met o.m. de volgende kenmerken:
- ongelijksoortigheid der betrokkenen: sommige behoren tot de overheden en staan (deels) in een hiërarchische verhouding tot elkaar; andere zijn privaat van karakter;
- tussen de betrokkenen bestaan verschillen in macht en in invloed op de besluitvorming;
- onderling vertonen zij uiteenlopende waarden, normen, verwachtingen en doelstellingen; elk richten zij zich tot specifieke groepen van belanghebbenden;
- er bestaan tussen de diverse betrokkenen verschillen in mate van participatie en belang dat zij bij te nemen besluiten hebben;
- sommige betrokkenen participeren alleen in de beginfase, andere in het gehele proces, weer anderen in de eindfase alleen;
- binnen de planorganisatie bevinden zich meerdere decisiecentra met alle communicatiemoeilijkheden van dien.
Een en ander zal duidelijk zijn, indien men bedenkt om welke betrokkenen het gaat: de afdeling S.O., de gemeentelijke dienst voor Volkshuisvesting, het gemeentelijk grondbedrijf, de woningcorporaties, de architecten, de bouwmaatschappijen. In een later stadium komen daar dan nog de bewoners en de door hen gevormde verenigingen en actiegroepen bij.
Du Laing citeert een aantal verslagen van besprekingen van de Werkcommissie Publieke Werken over het plan-Bijlmermeer, waarbij onderwerpen ter sprake komen als de grondverwerving, de ophoging van de terreinen, de voortgang van de civiele werken, de hoofdmaten van het plan, het plan voor de waterlopen, en de vorm van de parkeergarages. Hij constateert naar aanleiding daarvan:
'Deze authentieke verslagen geven een goed beeld van de onoverzichtelijkheid van het proces. Zelfs voor politici en bestuurders was de toestand zo verward dat het nieuwe gemeentebestuur in 1970 eist dat er nu eens klaarheid zou komen over de doelstellingen en het waarom '.
Dit ondanks het feit dat er reeds in 1965 3 architecten waren benoemd als coördinerende supervisors bij de realisatie van de Bijlmermeer, die reeds in hetzelfde jaar hun uitgangspunten in een nota hadden vastgelegd.
Invloed van de bijzondere structuur van de Bijlmermeer op het verloop van de plannings- en realiseringsprocessen
De ingewikkeldheid van deze processen is in de Bijlmermeer nog groter dan in een meer conventionele stadswijk bv. van het type der Westelijke tuinsteden, en wel om de volgende redenen:
- het gekozen verkeers- en ontsluitingssysteem maakt een groot aantal extra voorzieningen nodig, zoals halfhoge wegen met viaducten en onderdoorgangen, parkeergebouwen, kilometers lange waterlopen. De planning en aanleg van zulke objecten eist veel tijd, aandacht en energie. Bovendien doet zich het probleem voor van de integratie van deze ongelijksoortige elementen, waarbij diensten en bedrijven van verschillende aard betrokken zijn.
- steeds diende gelet te worden op de maximale afstand tussen de woningen en de eindpunten van het snelverkeer; men is er daarbij niet in geslaagd deze afstanden voor alle woningen binnen de in het plan gestelde maxima te houden.
- de honderden meters lange woonblokken van 11 bouwlagen (9 woonlagen op 2 lagen onderbouw) moeten als één geheel worden ontworpen, gedetailleerd en gebouwd, waarbij beslissingen moeten worden genomen aangaande belangrijke gebruiksaspecten zoals de woningdifferentiatie en de detaillering van de bouwkundige elementen die de woningen met de begane grond en de parkeergebouwen verbinden.
Voor het bouwen van zulke grote blokken volgens 'rationele' methoden kwam slechts een beperkt aantal maatschappijen in aanmerking. Indien men voor een bepaald complex eenmaal met een bepaalde onderneming in zee is gegaan, kan zo'n onderneming een soort monopoloïde positie verkrijgen. Wat dit betreft gaat Du Laing vrij uitvoerig in op de planning van deel A, waar op een bepaald ogenblik de richtprijs van de aannemer f 10.000,— hoger kwam te liggen dan door de ontwerpers en planners was verwacht. Om toch tot een aanvaardbare prijs te komen ging men over tot een oplossing met minder differentiatie, met galerijen i.p.v. gemeenschappelijke trappenhuizen en minder liften. 'De aftakeling van de woning was begonnen', schrijft Du Laing (p. 61), die van mening is dat bij de overgang van portiekbouw naar galerijbouw heel wat waarden, zoals de visuele privacy, verloren zijn gegaan. Meer in het algemeen spreekt hij wat betreft de woningplanning van een verarm ing van de uitgangspunten, waarbij van afwisseling of differantiatie weinig te bespeuren valt. Anderzijds dient men in aanmerking te nemen, dat onder invloed van de nieuwe voorschriften en wenken voor de gesubsidieerde w oningbouw (1965) de woningoppervlakten aanmerkelijk groter waren dan voorheen in de woningwetsector gebruikelijk was.
Als algemene conclusie vermeldt Du Laing:
'Van een sterk geplande en gedirigeerde opzet i.v.m. de w oningbouw is er geen sprake. Immers Amsterdam (in feite de Dienst Volkshuisvesting) was niet voorbereid op haar taak, nl. samen met de woningbouwverenigingen een vertegenwoordiger van de bewoner te zijn en daardoor tegenspeler van de aannemers, in dit geval de grote bouw systemen'.
Samenvattend kunnen we zeggen, dat ondanks alle moeilijkheden waarop men bij de planning en de realisering van de Bijlmermeer stootte, de meeste hoofdlijnen van de stedebouwkundige structuur wel volgens de plannen van Stadsontwikkeling gerealiseerd zijn, terwijl de detaillering van de woning en de naaste omgeving op verschillende punten is gaan afwijken van de oorspronkelijke intenties der ontwerpers. Wat betreft de procesgang in het algemeen concludeert Du Laing (p. 57) tot 'een wanorde en een onoverzichtelijkheid die leidden tot misverstanden, slechte communicatie en zelfs onorthodoxe toestanden in strijd met wettelijke proceduren".
De bevolkingssamenstelling
De gemeente Amsterdam had de Bijlmermeer aanvankelijk bestemd voor vervangende woningbouw in verband met sanering en stadsvernieuwing. Op de behoefte hieraan berustte ook de argumentatie om dit woongebied aan Amsterdam toe te voegen. In een later stadium, toen bleek dat de huren in de Bijlmermeer betrekkelijk hoog zouden worden, heeft men meer gewerkt met het idee van het uitstekende woonmilieu, dat veel Amsterdammers uit de bestaande stad zou aantrekken en aldus de doorstroming op gang zou brengen. Du Laing constateert:
- uit de studies die aangaande de bevolkingssamenstelling van de Bijlmermeer zijn verricht blijkt dat in 1971 de Bijlmer bewoond wordt door een relatief groot aantal alleenstaanden en kleine gezinnen, die uit inwoning afkomstig zijn.
- een relatief groot deel van de Bijlmermeerbewoners is afkomstig uit Suriname en de Antillen.
'In antwoord op schriftelijke vragen van het raadslid Martini (D'66) zeggen B. en W. van Amsterdam dat er in de Bijlmermeer geen sprake kan zijn van ghettovorming. Ondanks het feit dat tot 30% van de bevolking afkomstig is uit Suriname of de Antillen, vorm t deze groep nog altijd een - zij het aanzienlijke - minderheid.
Toch constateert men dat er in Amsterdam van de 800.000 inwoners 25.000 Surinamers en Antillianen zijn. Hiervan wonen ongeveer 6000 op ca. 24.000 inwonersin de Bijlmer.' (p. 134).
Deze bevolkingssamenstelling lijkt mij voor een belangrijk deel te verklaren uit het feit, dat voor Amsterdammers die reeds over een zelfstandige woning beschikken de Bijlmermeer als alternatiefte weinig aantrekkelijk is in verband met de grote afstand tot de stad, het uiterlijk van de woonomgeving, de woonvorm , de huren en recentelijk ook de problemen die de etnische heterogeniteit van de bevolking met zich meebrengt, bv. wat betreft het lager onderwijs. Meer recente publicaties wijzen er trouwens op, dat althans bepaalde delen van de Bijlmer, met name het flatgebouw Gliphoeve, wel degelijk het karakter van een ghetto hebben gekregen, aangezien de Europese bevolking dit gebouw grotendeels verlaten heeft (2).
Lees ook: Bijlmermeer in Amsterdam door Siegfried Nassuth (1973-7)
Invloeden op de latere stadia van de stedenbouwkundige planning
Op verschillende plaatsen in het rapport van Du Laing komt kritiek naar voren op de oorspronkelijke uitgangspunten van het Bijlmermeerplan, bv. met betrekking tot de volgende punten:
- men zou aan de bewoner binnen de bestaande omgeving (meer) de vrijheid moeten laten tot een eigen expressie
- in de praktijk blijkt dat de bewoner ruim ten buiten de eigenlijke woning als een soort niemandsland beschouwt, met alle gevolgen van dien als vervuiling, verwaarlozing en vernieling
- de kosten die de bewoners moeten opbrengen voor de parkeergarages hebben aanvankelijk geleid tot heftige reacties in de vorm van boycotacties en zelfs vernieling van uitrusting
- de afstanden naar de parkeergebouwen, de bushalten en de toekomstige metrohalten zijn groter dan door de ontwerpers is aangenomen
- aan de schaal, maat en vormgeving van de parkeergebouwen is weinig aandacht besteed; het vormgevingsaspect heeft in deze weinig invloed gehad
- met betrekking tot het gebruik van de gemeenschappelijke ruim ten ontstaan nogal eens conflicten tussen de bewoners, hetgeen aantoont dat de ontwerpers hun ideeën over deze ruimten niet hebben kunnen overbrengen op de bewoners.
- de collectieve blokvoorzieningen zijn moeilijk in te passen binnen de structuur van de woningbouwsystemen
- er zijn problemen gerezen i.v.m. de hoge kosten van deze voorzieningen en het antwoord op de vraag welke instanties het beheer erover moeten voeren
- vele commentaren vinden de Bijlmermeer te massaal, te eenvormig en te ongedifferentieerd.
Dit heeft bij het stadsbestuur twijfel doen rijzen aan de juistheid van (bepaalde aspecten van) de oorspronkelijke stedenbouwkundige opzet, zoals de massale hoogbouw en de tot in het extreme doorgevoerde scheiding van wonen en gemotoriseerd verkeer. Terwijl men aanvankelijk aan de Zuid- Bijlmer vrijwel dezelfde vorm wilde geven als aan het thans gerealiseerde centrale gedeelte van de Z.O.lob, is men op grond van de opgedane ervaringen en naar voren gekomen reacties uit diverse kringen van de bevolking een andere opzet voor dit nieuwe gedeelte gaan overwegen. Zo heeft dan Stadsontwikkeling in 1970 voor het plan- Holendrecht (het eerste voor bebouwing in aanmerking komende deel van de Zuid-Bijlm er) de volgende uitgangspunten geformuleerd:
- minder hoog wonen; verhoging van het percentage laagbouw van 8 a 10 tot 18 a 20
- een aantal versoberingen in de infrastructuur, zoals het tot een minimum reduceren van de lengte der secundaire autowegen
- parkeergebouwen die op het maaiveld zijn gelegen i.p.v. op hetzelfde niveau als de halfhoge autowegen
- vereenvoudiging van de waterhuishouding doordat alle oppervlaktewateren aan de rand van het woongebied worden gesitueerd
- vereenvoudiging uitvoering van de 'binnenstraten'.
Verondersteld is dat bij deze veranderingen het kwalitatieve niveau van de Bijlmermeer niet alleen minimaal gehaald maar zo mogelijk ook verbeterd zal worden, en dat dezelfde eisen blijven gelden voor de veiligheid en de sociale en recreatieve opbouw van het gebied.
Over dit laatste kan men verschillend denken, waarbij de vraag zou kunnen rijzen of de opmerking over 'de eisen wat betreft de sociale opbouw van het gebied' niet ironisch bedoeld is. Hoe dit zij, het valt niet te ontkennen dat bij de inrichting van dit eerste deel van de Zuid-Bijlmeer gezocht is naar wat meer gematigde oplossingen van een kleinere schaal, en naar een eenvoudigere en minder kostbare structuur m.b.t. het verkeer, het parkeren en de verbindingen tussen de parkeergebouwen en de woningen.
De opvatting is te verdedigen dat met de plannen voor de Zuid-Bijlmer de gemeente Amsterdam impliciet heeft erkend dat de 'extreme' oplossingen die destijds voor de Bijlmermeer waren gekozen en met veel nadruk aangeprezen als een kolossale vooruitgang in de praktijk toch minder goed blijken te hebben voldaan. Vermelding verdient ook dat sinds het begin van het realiseringsproces van de Bijlmermeer een aantal veranderingen is aangebracht in plannings- en totstandkomingsprocedures, zoals:
- de oprichting van een afdeling plankwaliteit bij de Dienst Volkshuisvesting van de gemeente
- de instelling van een centraal planningsbureau bij de Dienst der Publieke Werken. Doel hiervan was een overall-planning van de door deze dienst tot stand te brengen activiteiten te bewerkstelligen, met behulp van netwerkplanning en computer
- het betrekken van de Amsterdamse Federatie van W oningkorporaties in de discussie over de plannen voorde Zuid-Bijlmer
— een streven naar inschakeling van project- en werkgroepen voor allerlei onderdelen.
Ir. G. H. Polet van het gemeentelijk grondbedrijf gaat zover dat hij in dit verband spreekt van 'een evolutie van bureaucratie naar ad-hoc-cratie'. Hoewel mij dit een wat te sterke uitspraak lijkt, kan een zekere verschuiving in deze richting niet ontkend worden.
Lees ook: Bijlmermeer in Amsterdam door Siegfried Nassuth (1973-8)
Een poging tot verklaring van de geschetste ontwikkelingen
Men kan zich afvragen hoe het te verklaren is dat een toch waarlijk niet onervaren gemeentelijk apparaat bij de planning en realisering van een nieuw woongebied op zulke grote moeilijkheden is gestuit, die na betrekkelijk korte tijd hebben geleid tot een min of meer ingrijpende bijsturing.
De studie van Du Laing geeft hier maar in beperkte mate een antwoord op, aangezien zij in de eerste plaats descriptief van aard is en als zodanig niet gericht op het leveren van fundamentele kritiek. Bovendien w ijst Du Lang op de onvolledigheid van de beschikbare informatie, die zich tegenover de werkelijkheid verhoudt als het boven het water uitstekende topje van een ijsberg tot de gehele massa van de ijsberg.
Toch meen ik dat het mogelijk is, zij het ook maar veronderstellender wijze, een aantal factoren aan te geven die tot de genoemde gang van zaken kunnen hebben bijgedragen, t.w.:
- de haast waarmee de aanvankelijke plannen gelanceerd en in uitvoering genomen moesten worden, waarbij de gemeente Amsterdam zich geroepen voelde met een prestigieus plan te komen. Dit was een gang van zaken die weinig bevorderlijk kan zijn geweest voor een weloverwogen besluitvorming en een zorgvuldige organisatie en coördinatie van de aanleg- en bouwwerkzaamheden
- de ongebruikelijke stedenbouwkundige structuur, die leidde tot het toepassen van oplossingen waarmee men onvoldoende praktijkervaring had (bv. de halfhoge wegen met onderdoorgangen en viaducten, de enorme woonblokken, de collectieve voorzieningen). Welke problemen de realisering en het gebruik hiervan zouden geven, werd blijkbaar onvoldoende voorzien
- het ontbreken, of althans niet toepassen, van een adequaat inzicht in de woonvoorkeuren van de Am sterdamse bevolking, en in het bijzonder in de bereidheid om naar de Bijlmermeer te verhuizen van huishoudingen die binnen de gemeente reeds over een redelijke woning beschikten
- het in de loop van de jaren zestig opkomen van een nieuwe generatie die de crisis- en oorlogstijd niet gekend heeft, de handelingen van ouderen en in het bijzonder van de overheid kritisch bekijkt, en bereid is actief verzet te bieden tegen ongewenst geachte maatregelen en plannen
- de ongunstige economische om standigheden in de overzeese Rijksdelen, die de immigratie van Surinamers en Antillianen bevorderd hebben en de kans op huisvesting die de Bijlmer is gaan bieden aan deze Rijksgenoten
Al met al vallen aan de gang van zaken in de Bijlmermeer argumenten te ontlenen om bij de stadsplanning meer aandacht te besteden aan de volgende punten:
- het rekening houden met uit sociaalwetenschappelijk onderzoek verkregen inzichten in het woongedrag en de woonvoorkeuren van de bevolking, met name wat betreft de w oonvorm , de mogelijkheden tot expressie van verschillende woonstijlen, en het verlangen naar een woningarchitectuur die afwisseling biedt zonder chaotisch te worden
- het zoeken naar oplossingen voor autoverkeer en parkeren, die aansluiten bij gedragspatronen van de bevolking en geen onnodig hoge kosten met zich meebrengen
- het werken met betrekkelijk kleine eenheden, waardoor een gefaseerde evaluatie van hetgeen tot stand gebracht is mogelijk wordt
- een flexibele planning, die het mogelijk maakt soepel en snel bij te sturen indien blijkt dat onvoorziene en ongewenste ontwikkelingen optreden
- inspraak en medezeggenschap, niet alleen van woningcorporaties, maar ook bijv. van verenigingen van huurders en consumenten
- meer verbeeldingskracht van de ontwerpers, zodat zij van tevoren min of meer kunnen weten hoe hun producten er zullen uitzien en zullen 'aankomen' bij grote groepen uit de bevolking.
NOTEN: 1) H. Du Laing, Het proces van stadsuitbreiding,Case-studie: de Bijlmermeer, Leuven 1973, p. 56.
2) Gemeente wil beter woonklimaat. Gliphoeve,anderhalf miljoen gulden voor beheer en begeleiding,De Nieuwe Bijlmer 5 juni 1975
